国务院：允许地方专项债支持中小银行补充资本金

7月1日召开的国务院常务会议指出，按照党中央、国务院部署，做好“六稳”“六保”工作，特别是保中小微企业、民营企业生存发展，必须加大金融支持，发挥中小银行不可或缺的作用。会议决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。

21世纪经济报道记者了解到，专项债注资中小银行的额度初步确定为2000亿，约占全年新增专项债额度的5.3%。

此前，市场对特别国债注资中小银行的期待较高。“不通过特别国债注资而是通过专项债的方式注资，主要是想解决激励相容的问题，强化地方政府在风险管控方面的责任，避免道德风险。”一位长期从事银行业研究的专家表示。

本次会议确定，一是优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。

二是以支持补充资本金促改革、换机制，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。

三是压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金，地方也要充分挖掘其他资源潜力给予支持。

四是加强监管和全过程审计监督。对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。

接近监管部门的人士表示，要坚持风险评估，压实资产质量，做到对问题银行资产质量和风险状况心中有数，并严格将专项债与中小银行真实可靠、价值可计量的资产对应。

所谓“一行一策”为，根据资产质量、风险状况及处置需要，因行施策，细化确定实施方案和支持方式，不搞“一刀切”，逐行评估、严格把关，成熟一家做一家。

为何要注资中小银行？

2013年开始实施的《商业银行资本管理办法（试行）》要求，非系统重要性银行的中小银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率最低分别为7.5%、8.5%和10.5%。

在各类银行中，城商行与农商行的资本补充压力最大。以2020年一季度数据为例，国有大行、股份行与民营银行的资本充足率分别为16.14%、13.44%和14.44%，而城商行与农商行的资本充足率分别仅为12.65%和12.81%，较非系统重要性银行监管红线10.5%的安全边际较小。

在加大信贷投放及不良率上升的背景下，中小银行资本充足率承压。当前银行补充资本主要有两种方式，一种是内源性的，比如依靠自身盈利。另外可通过外源性方式补充资本，比如增资、IPO、可转债、定增、永续债、优先股、二级资本债等。

江苏省内某城商行资产负债部人士表示，虽然银行补充资本的渠道较多，但是中小银行可以运用的渠道较少。“能上市的银行还相对好些，不能上市的渠道很少，能发二级资本债就不错了。”因此，需要创新资本补充方式。

本次国常会指出，按照党中央、国务院部署，做好“六稳”“六保”工作，特别是保中小微企业、民营企业生存发展，必须加大金融支持，发挥中小银行不可或缺的作用。因此，着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。

“现在地方中小银行主要由地方政府持股，解决资本金问题首先得地方政府想办法。由地方发债去注资，可以解决激励兼容、权责对等的问题。”前述专家称，“用专项债注资是一个相对比较对称的方式，可以强化地方政府在风险管控方面的责任。”

采用认购可转债等方式

在此之前，关于专项债注资中小银行存在两种方式的讨论：一种是地方财政部门及其受托人（主要为国有企业）履行其地方国有金融资本的出资人职能，将专项债募集资金通过增资扩股的形式注资给中小银行；第二种是通过专项债募集资金认购中小银行发行的资本工具（如可转债、永续债、二级资本债等）。

目前看，采用了第二种方式。

因为地方专项债是债务资金，并不是地方财政体系的自有资金来源。《商业银行股权管理暂行办法》明确提出“商业银行股东应当使用自有资金入股商业银行，且确保资金来源合法，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股，法律法规另有规定的除外”。这意味着以专项债募集资金的形式入股中小银行不符合银保监会的政策导向。

本次国常会指出，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。

可转债属于混合资本工具，商业银行发行可转债的初衷在于通过促使投资者转股以补充核心一级资本。从补充的资本质量来看，可转债无疑要高于优先股和二级资本债。未转股之前，银行需要支付的可转债利息也明显低于其他资本工具。

目前商业银行可转债发行主体均是上市银行，其评级较高，一般都是AA+级以上，且耗时较长。因此，专项债认购中小银行可转债，可能采取私募、定向的形式，发行主体可能放宽至未上市银行。

此外，认购二级资本债、永续债也是可能的方式。“以前二级资本债大多采用交叉购买的方式，如专项债定向认购则解决了发行认购的难题，相当于带来了增量资金。”前述江苏地区农商行金融市场部负责人表示。

专项债是债务型工具，有一定的期限，面临着到期偿还、退出的问题。本次国常会表示，对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。

目前，专项债期限较长。以5月发行的专项债为例，当月发行专项债券10310亿元，平均年限15.9年，其中10年期债券发行量最大，占比32.1%。未来实践中，可使专项债期限与可转债期限匹配，到期时可用银行赎回可转债的资金偿还专项债，从而实现专项债的退出。

（信息来源：21世纪经济报）